شرکت دولتی؛ بنگاه اقتصادی یا امانت‌دار منابع عمومی؟

    توصیف و تحلیل: مسئله کجاست و چرا باید جدی گرفته شود؟

تصور کنید یک شرکت دولتی، صبح یک روز کاری، دو مأموریت متفاوت را همزمان بر دوش می‌کشد. از یک سو، باید مثل یک بنگاه اقتصادی عمل کند؛ کالا یا خدمت بفروشد، درآمد کسب کند، هزینه بپردازد، سود و زیان خود را محاسبه کند و صورت‌های مالی‌اش را در اختیار مجمع عمومی و حسابرس مستقل قرار دهد. از سوی دیگر، همان شرکت ممکن است بخشی از منابع خود را از بودجه عمومی گرفته باشد؛ مثلاً برای اجرای یک طرح عمرانی، کمک زیان یا اعتبار هزینه‌ای.

اینجا یک سؤال ساده اما مهم شکل می‌گیرد: «شرکت با این پول، فقط یک معامله اقتصادی انجام داده یا در برابر منابع عمومی نیز مسئولیت پاسخگویی پیدا کرده است؟»

پاسخ بدیهی است: هر دو. اما مشکل از جایی آغاز می‌شود که بخواهیم این «هر دو» را در نظام گزارشگری مالی پیاده کنیم.

 
مسئله از کجا آمده است؟

قانون مدیریت خدمات کشوری، شرکت‌های دولتی را در زمره دستگاه‌های اجرایی قرار داده است. از سوی دیگر، ماده ۲۶ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، در موارد استفاده دستگاه‌های اجرایی از بودجه عمومی، گزارشگری بر مبنای استانداردهای حسابداری بخش عمومی را مطرح کرده است. در مقابل، شرکت دولتی به موجب مقررات خاص خود، صورت‌های مالی شرکت را نیز تهیه می‌کند و از سویی قانون محاسبات عمومی حتی برای طرح‌های عمرانی شرکت، صورت حساب دریافت و پرداخت پیش‌بینی کرده است.

پس در قوانین مورد عمل، با دو منطق مواجهیم:

منطق بنگاه

و

منطق پاسخگویی عمومی.

مسئله اینجاست که مقررات موجود، این دو منطق را به اندازه کافی به یکدیگر متصل نکرده‌اند.

ابهام دقیقاً کجاست؟

فرض کنیم شرکتی از منابع داخلی خود فعالیت اقتصادی می‌کند، اما برای اجرای یک طرح مشخص، ۲۰۰ میلیارد تومان اعتبار عمومی نیز دریافت می‌کند. آیا باید تمام فعالیت شرکت را با منطق حسابداری بخش عمومی گزارش کرد؟

ظاهراً خیر. آیا می‌توان گفت چون شرکت صورت‌های مالی تجاری دارد، همان صورت‌ها برای پاسخگویی درباره آن ۲۰۰ میلیارد تومان نیز کافی است؟ این هم لزوماً پاسخ درستی نیست. پس پرسش واقعی چیز دیگری است: آیا باید «شرکت» را گزارش کنیم یا «منبع عمومی» را؟ به نظر می‌رسد پاسخ درست، هر دو است؛ اما نه الزاماً با دو سیستم حسابداری جداگانه.

اینجا یک سوءتفاهم مهم شکل می‌گیرد؛ گاهی بحث به‌گونه‌ای مطرح می‌شود که گویی باید میان حسابداری تجاری و حسابداری بخش عمومی یکی را انتخاب کرد. در حالی که مسئله اصلی، انتخاب میان دو روش حسابداری نیست؛ مسئله، دو نوع پاسخگویی است.

صورت‌های مالی تجاری می‌خواهد بگوید: شرکت چه وضعیتی دارد و عملکرد اقتصادی آن چگونه بوده است؟ اما گزارشگری بخش عمومی می‌خواهد سؤال دیگری را پاسخ دهد: منابع عمومی چگونه تحصیل، مصرف و مدیریت شده و نتیجه آن چه بوده است؟

این دو سؤال الزاماً رقیب یکدیگر نیستند. مشکل زمانی ایجاد می‌شود که یکی را جایگزین دیگری کنیم.

قانون هم این دوگانه را کاملاً نادیده نگرفته است

مواد ۹۸ و ۹۹ قانون محاسبات عمومی، خود نشانه‌ای از همین وضعیت‌اند. قانون از یک سو برای شرکت دولتی، صورت‌های مالی شرکت را می‌خواهد و از سوی دیگر، برای طرح‌های عمرانی آن، گزارش دریافت و پرداخت منابع را پیش‌بینی می‌کند.

معنای ضمنی این احکام قابل تأمل است: عملکرد اقتصادی شرکت یک موضوع است؛ پاسخگویی درباره منابع عمومی موضوعی دیگر.

اما نظام مقرراتی ما هنوز به‌طور کامل نگفته است که این دو چگونه باید در یک معماری گزارشگری منسجم کنار هم قرار گیرند.

مسئله وقتی جدی‌تر می‌شود که پای حسابرس به میان می‌آید

اینجا دیگر موضوع صرفاً حسابداری نیست. فرض کنیم حسابرس مستقل پس از رسیدگی، صورت‌های مالی شرکت را مطلوب تشخیص دهد. آیا این یعنی مصرف اعتبار عمومی نیز بدون اشکال بوده است؟ لزومـاً خیر.

ممکن است:

     صورت‌های مالی شرکت به‌درستی تهیه شده باشد؛

      اما بخشی از اعتبار عمومی در محل مقرر مصرف نشده باشد؛

      یا تشریفات قانونی رعایت نشده باشد؛

      یا دارایی ایجاد شده از محل اعتبار عمومی به‌درستی قابل ردیابی نباشد.

در اینجا یک شکاف بالقوه میان «صحت صورت‌های مالی» و «صحت پاسخگویی درباره منابع عمومی» ایجاد می‌شود. و این شکاف، دیگر یک مسئله صرفاً حسابداری نیست؛ یک مسئله حکمرانی مالی است.

چرا این موضوع برای دیوان محاسبات مهم است؟

زیرا در نهایت سؤال دیوان محاسبات فقط این نیست که: «آیا پرداخت انجام شده است؟» سؤال مهم‌تر این است: این پول از کجا آمده، چرا تخصیص یافته، چگونه مصرف شده و چه چیزی در مقابل آن به دست آمده است؟

یعنی مسیر:

اگر این زنجیره قابل ردیابی نباشد، فاصله میان بودجه و عملکرد واقعی همچنان باقی خواهد ماند. اینجاست که ابهام گزارشگری مالی شرکت‌های دولتی، از یک مسئله فنی به یک مسئله سیاستگذاری تبدیل می‌شود.

تجویز: چه باید کرد؟

از «دو حسابداری» به «یک نظام اطلاعاتی، دو پاسخگویی»

راه‌حل به نظر نمی‌رسد این باشد که شرکت‌های دولتی را میان دو نظام حسابداری سرگردان کنیم؛ یک روز تجاری و روز دیگر عمومی. راه‌حل منطقی‌تر، پذیرش یک اصل ساده است: شرکت دولتیِ دریافت‌کننده منابع عمومی باید هم عملکرد اقتصادی خود و هم سرنوشت منابع عمومی را قابل گزارش و قابل حسابرسی کند.

اما این الزام نباید الزاماً به معنای ایجاد دو دفتر حسابداری باشد.

پیشنهاد اصلی: یک سیستم، دو لایه گزارشگری

به جای:

بهتر است داشته باشیم:

یک خروجی برای: عملکرد و وضعیت مالی شرکت و خروجی دیگر برای: پاسخگویی درباره منابع عمومی.

یک تغییر کوچک با اثر بزرگ

برای هر رویداد مرتبط با منابع عمومی، علاوه بر ثبت حسابداری معمول، باید مشخص باشد:

منبع پول چیست؟ اعتبار مربوط به کدام ردیف بودجه است؟ برای کدام طرح یا فعالیت است؟ چه میزان تخصیص یافته؟

چه میزان تعهد شده؟ چه میزان پرداخت شده؟ در نهایت چه دارایی، خدمت یا نتیجه‌ای ایجاد شده است؟

در واقع باید بتوان یک «ردپای منابع عمومی» ایجاد کرد.

به تعبیر ساده: هر ریال بودجه عمومی باید شناسنامه داشته باشد.

پیشنهاد عملی‌تر: «صورت تطبیق منابع عمومی»

حتی اگر فعلاً ایجاد دو مجموعه کامل صورت‌های مالی از نظر سیاستگذار مطلوب یا عملی نباشد، می‌توان تهیه یک گزارش مستقل منضم به صورتهای مالی شرکتها را الزامی کرد که مسیر منابع عمومی را نشان دهد:

چنین گزارشی می‌تواند حلقه مفقوده میان صورت‌های مالی شرکت، نظارت بودجه‌ای و تفریغ بودجه باشد.

اما یک اصلاح حقوقی نیز ضروری است

قانون و مقررات باید به صراحت مشخص کنند: کدام شرکت؟ با دریافت چه نوع منبعی؟ به چه میزان؟ برای چه فعالیتی؟ با چه سطحی از مسئولیت عمومی؟

مشمول گزارشگری بخش عمومی خواهد بود. زیرا عبارت کلی «استفاده از منابع عمومی» برای اجرا کافی نیست. مواردی همچون: کمک زیان، اعتبار عمرانی، اعتبار هزینه‌ای، ابلاغ اعتبار از دستگاه دولتی و تسهیلات بانکی با تضمین دولت، از نظر ماهیت و مسئولیت عمومی یکسان نیستند.

پیشنهاد سیاستی نهایی

به جای صدور مقررات پراکنده، پیشنهاد می‌شود یک چارچوب مشخص با عنوانی مانند: «نظام گزارشگری مالی شرکت‌های دولتی استفاده‌کننده از منابع عمومی» تدوین شود. این چارچوب باید تکلیف پنج موضوع را روشن کند:

۱. دامنه شمول: چه شرکت‌هایی و با چه منابعی مشمول‌اند؟

۲. سطح گزارشگری: چه زمانی گزارش منابع عمومی کافی است و چه زمانی صورت‌های مالی بخش عمومی لازم است؟

۳. معماری اطلاعات: چگونه یک رویداد مالی در نظام یکپارچه ثبت و در گزارش‌های مختلف منعکس می‌شود؟

۴. مسئولیت حسابرسی: مرز مسئولیت حسابرس مستقل و دیوان محاسبات کجاست؟

۵. ارتباط با تفریغ بودجه: چگونه اطلاعات شرکت مستقیماً به پاسخگویی بودجه‌ای متصل می‌شود؟

سخن پایانی

شاید مسئله را بتوان با یک سؤال ساده خلاصه کرد: وقتی دولت پول خود را به یک شرکت دولتی می‌سپارد، آیا کافی است بدانیم شرکت در پایان سال سود کرده یا زیان؟ قطعاً نه.

باید بدانیم:

از این منظر، مسئله گزارشگری مالی شرکت‌های دولتی، صرفاً دعوای میان استانداردهای حسابداری تجاری و بخش عمومی نیست. مسئله، حق جامعه برای دانستن سرنوشت منابع عمومی و در مقابل، تکلیف دستگاه‌های اجرایی به پاسخگویی شفاف درباره آن است.

شرکت دولتی می‌تواند هم بنگاه اقتصادی باشد و هم امانت‌دار منابع عمومی.

آنچه امروز بیش از یک استاندارد جدید به آن نیاز داریم، قواعد روشنی است که این دو نقش را در یک نظام اطلاعاتی واحد، اما با دو منطق پاسخگویی، به یکدیگر متصل کند.

مسئله، دو حسابداری نیست؛ مسئله، یک پاسخگویی کامل است.

 
 نویسنده: امیر خسروی
کارشناسی ارشد مدیریت مالی دولتی– سرحسابرس ارشد دیوان محاسبات کشور – مدیر حسابرسی